Bisnis.com, JAKARTA - Mengapa rasio pajak Indonesia sulit naik? Jawaban yang sering muncul adalah kepatuhan masyarakat yang masih rendah atau besarnya sektor informal. Namun, ada kemungkinan lain yang jarang dibicarakan: bisa jadi desain sistem pajak itu sendiri ikut membentuk perilaku ekonomi masyarakat.

Rasio pajak Indonesia masih berkisar sekitar 10% terhadap produk domestik bruto (PDB). Angka ini jauh lebih rendah dibandingkan rata-rata negara anggota Organisation for Economic Co-operation and Development, yang berada di atas 30% dari PDB (OECD, 2025).

Selama ini kesenjangan tersebut lebih sering dijelaskan oleh faktor ekonomi dan administrasi perpajakan. Padahal, struktur kebijakan pajak juga dapat memengaruhi cara wajib pajak (WP) mengambil keputusan.

Dalam ekonomi perpajakan dikenal istilah bunching effect. Sederhananya, ini adalah kecenderungan WP untuk menahan pelaporan penghasilan tepat di bawah batas tarif pajak yang lebih tinggi. Ketika tambahan pendapatan membuat seseorang berpindah ke lapisan tarif yang lebih besar, sebagian orang memilih menunda atau menyesuaikan pelaporan penghasilannya agar tetap berada di lapisan tarif yang lebih rendah.

Fenomena ini bukan sekadar akal-akalan. Dalam banyak kasus, ia merupakan respons rasional terhadap sistem insentif yang ada. Ketika perbedaan beban pajak antarlapisan terlalu tajam, sebagian pelaku ekonomi akan berusaha menghindari lonjakan tersebut (Piketty & Saez, 2007).

Menariknya, tidak semua WP memiliki ruang yang sama untuk melakukan penyesuaian seperti ini.

Pekerja bergaji tetap, misalnya, relatif tidak memiliki fleksibilitas untuk mengatur penghasilan yang dilaporkan. Gaji mereka sudah ditentukan dalam kontrak kerja dan pajaknya dipotong langsung oleh perusahaan setiap bulan. Mekanisme ini membuat penerimaan pajak dari karyawan relatif stabil.

Data dari Direktorat Jenderal Pajak menunjukkan bahwa pajak penghasilan (PPh) karyawan menjadi salah satu kontributor penting penerimaan negara setiap tahun. Stabilitas ini sering dianggap sebagai indikator kepatuhan yang baik.

Namun, jika dilihat lebih jauh, kondisi tersebut juga mencerminkan kenyataan bahwa kelompok pekerja formal hampir tidak memiliki ruang untuk menyesuaikan pelaporan penghasilannya.

Sebaliknya, kelompok yang memiliki fleksibilitas lebih besar—seperti pemilik usaha atau profesional independen—memiliki ruang lebih luas untuk mengatur waktu maupun jumlah penghasilan yang dilaporkan. Di sinilah fenomena bunching lebih mudah muncul.

Situasi ini menciptakan paradoks dalam sistem perpajakan. Kelompok yang paling sedikit memiliki ruang penyesuaian justru menjadi pembayar pajak yang paling konsisten. Sementara kelompok yang memiliki fleksibilitas ekonomi lebih besar memiliki peluang lebih luas untuk menyesuaikan pelaporan penghasilan mereka.

Fenomena serupa juga dapat ditemukan dalam sektor usaha kecil dan menengah. Pemerintah memberikan fasilitas tarif PPh final sebesar 0,5% bagi pelaku usaha dengan omzet hingga Rp4,8 miliar per tahun. Kebijakan ini dimaksudkan untuk menyederhanakan administrasi perpajakan bagi usaha kecil.

Namun, batasan tersebut juga menciptakan insentif tertentu. Skema PPh Final melalui PP 23/2018 dan PP 55/2022 kerap dimanfaatkan karena dinilai mempunyai beban yang lebih ringan dibandingkan Pasal 17 UU PPh.

Sebagian pelaku usaha memilih menahan omzet agar tetap berada di bawah ambang fasilitas tersebut. Bahkan dalam beberapa kasus muncul praktik memecah usaha menjadi beberapa entitas agar masing-masing tetap berada dalam batas yang sama.

Menariknya, alasan di balik perilaku ini sering bukan semata-mata karena tarif PPh. Dalam banyak sektor usaha, persoalan utamanya justru terkait kewajiban Pajak Pertambahan Nilai (PPN). Ketika omzet usaha melewati batas tertentu, pelaku usaha harus mulai memungut PPN, yang dalam pasar konsumen sering dipersepsikan sebagai kenaikan harga.

Akibatnya, pelaku usaha yang memungut PPN bisa kehilangan daya saing dibandingkan pesaing yang belum menjadi Pengusaha Kena Pajak.

Di sinilah pelajaran penting bagi pembuat kebijakan. Pajak tidak hanya menentukan berapa besar penerimaan negara, tetapi juga membentuk perilaku ekonomi masyarakat.

Karena itu, reformasi perpajakan tidak cukup hanya berfokus pada peningkatan tarif atau perluasan basis pajak. Yang tidak kalah penting adalah merancang sistem yang meminimalkan distorsi perilaku.

Struktur tarif yang lebih sederhana, transisi kewajiban yang lebih halus, serta ambang batas yang lebih realistis dapat membantu mengurangi insentif untuk melakukan penyesuaian semacam ini.

Kepatuhan pajak bukan hanya soal moral atau penegakan hukum. Ia juga sangat dipengaruhi oleh bagaimana sistem pajak dirancang. Pajak yang baik bukan hanya yang adil di atas kertas, tetapi juga yang mampu memahami bagaimana manusia benar-benar merespons insentif ekonomi.

Ketika desain kebijakan mampu membaca dinamika tersebut, sistem perpajakan tidak hanya menjadi instrumen penerimaan negara, tetapi juga fondasi bagi ekosistem ekonomi yang lebih sehat dan berkelanjutan.

Fenomena bunching effect ini memberikan pelajaran penting bagi perancang kebijakan fiskal. Bahwa tarif progresif meskipun dimaksudkan untuk keadilan, dapat menciptakan distorsi perilaku dalam sistem pemajakan yang justru menurunkan efisiensi dan basi

Jakarta (ANTARA) - Pajak Penghasilan Orang Pribadi (PPh OP) pada prinsipnya dirancang untuk menegakkan keadilan fiskal: mereka yang berpenghasilan lebih tinggi membayar tarif pajak lebih besar.

Namun, struktur tarif yang berlapis (bracket) ini ternyata memiliki efek samping yang subtansial. Layaknya seorang pendaki gunung yang memilih bermalam di pos tertentu karena langkah berikutnya terasa berat, wajib pajak pun kerap memutuskan “berhenti” di titik penghasilan tertentu yang secara tidak langsung dapat mengurangi beban pajaknya.

Inilah yang dikenal dalam literatur perpajakan sebagai bunching effect, yaitu penumpukan pelaporan penghasilan tepat di bawah ambang batas tarif atas suatu lapisan pajak sebagai respons terhadap lonjakan tarif.

Fenomena ini dijelaskan oleh Saez (2001) sebagai kecenderungan wajib pajak untuk terkonsentrasi di ujung atas dari lapisan tarif yang lebih rendah sebagai sebuah strategi rasional untuk memaksimalkan keuntungan ekonomi dalam menghadapi sistem tarif yang berjenjang.

Ketika setiap tambahan rupiah penghasilan membuat seseorang terseret ke tarif yang lebih tinggi, respons yang paling hemat secara ekonomi adalah menunda atau menyesuaikan pelaporan pendapatan agar tetap berada di lapisan tarif yang lebih rendah.

Dalam desain PPh OP, ambang batas ini bertindak seperti “pos” yang ingin dihindari oleh banyak wajib pajak. Setiap kali seseorang mendekati posisi batas atas suatu tarif, terdapat motivasi ekonomi untuk berhenti bukan karena ia tidak mampu menghasilkan lebih banyak dengan produktif, tetapi karena tarif pajak yang tajam membuat tambahan pendapatan menjadi kurang menarik secara bersih setelah dipotong pajak.

Desain tarif yang demikian, meskipun dibangun atas dasar keadilan progresif, mengandung distorsi perilaku. Ketika keputusan ekonomi wajib pajak dipengaruhi oleh struktur tarif, itu berarti kebijakan pajak tidak hanya memungut penerimaan, tetapi justru membentuk pola perilaku pelaporan pendapatan. Analisis ini penting karena ia membuka perspektif bahwa tarif pajak bukan sekadar soal angka, tetapi juga sinyal perilaku.

Ketimpangan dalam Pungutan

Salah satu temuan menarik dari studi internasional adalah bahwa bunching effect sangat bergantung pada karakteristik wajib pajak, terutama kemampuan mereka untuk mengatur waktu dan jumlah penghasilan yang dilaporkan. Studi Adam et al. (2020) di Britania Raya menunjukkan bahwa penumpukan pelaporan penghasilan lebih kuat terjadi pada kelompok wajib pajak yang memiliki keleluasaan tinggi untuk mengatur pendapatan mereka, seperti wiraswasta, pengusaha, dan pemilik perusahaan.

Logika di balik ini sederhana: seorang pengusaha atau pekerja lepas bisa menunda penerbitan faktur, menunda pencatatan pendapatan, atau mempercepat pembelian sebagai biaya dalam periode yang menguntungkan secara pajak. Pada kelompok ini, keputusan ekonomi bisa diarahkan untuk “menghindari” tarif pajak yang lebih tinggi. Respons seperti ini bukan sekadar trik akuntansi; ia merupakan respon rasional terhadap struktur tarif yang ada.

Hal ini kontras dengan kondisi yang dihadapi pegawai karyawan. Gaji karyawan bersifat tetap, dipotong langsung oleh pemberi kerja melalui mekanisme withholding tax, dan hampir tidak dapat dimanipulasi oleh pekerja itu sendiri. Oleh karena itu, kelompok karyawan menunjukkan distribusi pelaporan penghasilan yang lebih merata/tersebar dan jarang menunjukkan pola bunching.

Data Indonesia menunjukkan realitas yang menarik. Berdasarkan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) 2024, realisasi penerimaan dari PPh Pasal 21 (karyawan) mencapai Rp240 triliun, atau sekitar 12,8% dari total penerimaan pajak. Sementara itu, realisasi penerimaan dari PPh Pasal 25/29 orang pribadi (non-karyawan) hanya Rp14,74 triliun, atau sekitar 0,8% saja dari total penerimaan. Dengan kata lain, penerimaan dari karyawan hampir 16 kali lebih besar dibandingkan dari non-karyawan yang umumnya mencakup wiraswasta dan pekerja bebas.

Ironinya, kelompok non-karyawan secara ekonomis memiliki basis penghasilan yang berpotensi jauh lebih besar daripada pekerja bergaji tetap. Namun kontribusi mereka terhadap penerimaan pajak tetap jauh lebih kecil. Ketimpangan ini memicu pertanyaan serius tentang efektivitas struktur PPh OP yang saat ini dipakai dan potensi adanya distorsi perilaku termasuk bunching effect yang mengurangi penerimaan negara dari segmentasi yang secara modal dan potensi ekonomi besar ini.

Paradoks Keadilan Fiskal

Berbeda dengan pelaku usaha, karyawan pada umumnya tidak memiliki fleksibilitas ajustasi penghasilan yang sama. Gaji mereka sudah ditetapkan dan pajaknya dipotong secara otomatis melalui mekanisme pemotongan/penyetoran oleh pemberi kerja setiap bulan. Sistem ini menutup ruang untuk manipulasi waktu pelaporan atau penyesuaian jumlah pendapatan yang dilaporkan. Efeknya, karyawan cenderung terhindar dari fenomena bunching effect baik karena struktur pemotongan yang terotomasi maupun karena kurangnya kendali atas waktu penerimaan penghasilan.

Berdasarkan hal tersebut, pola pelaporan penghasilan karyawan cenderung mengikuti struktur alami distribusi pendapatan tanpa konsentrasi tajam di sekitar ambang batas tarif. Ini menjadi salah satu alasan mengapa kelompok ini memberi kontribusi penerimaan yang relatif besar (Rp240 triliun dari PPh Pasal 21), namun bukan karena tarif progresifnya lebih adil, melainkan karena mekanisme withholding yang membatasi ruang perilaku responsif terhadap ambang tarif.

Dalam konteks keadilan fiskal, hal ini menciptakan paradoks. Kelompok yang paling patuh secara struktural karena tidak punya opsi penyesuaian yang justru menanggung bagian beban pajak yang lebih pasti. Sementara kelompok dengan basis ekonomi lebih besar memiliki ruang untuk mengatur pelaporan penghasilan mereka agar tidak terangkat ke tarif yang lebih tinggi, sehingga kontribusi mereka terhadap penerimaan cenderung lebih kecil.

Perbaikan Desain Kebijakan

Fenomena bunching effect ini memberikan pelajaran penting bagi perancang kebijakan fiskal. Bahwa tarif progresif meskipun dimaksudkan untuk keadilan, dapat menciptakan distorsi perilaku dalam sistem pemajakan yang justru menurunkan efisiensi dan basis pajak. Bunching effect menjadi sebuah indikator perilaku ekonomi yang rasional dalam menghadapi struktur tarif pajak yang tajam.

Untuk itu, beberapa pendekatan kebijakan dapat diusulkan untuk menjadi perbaikan desain kebijakan ke depan.

Pertama, penyederhanaan sistem dan administrasi perpajakan, karena struktur yang rumit tidak hanya memicu bunching, tetapi juga memperkuat peluang ketidaktahuan atau penyesuaian perilaku yang tidak diinginkan.

Kedua, pengurangan jumlah lapisan tarif, karena semakin sedikit lapisan berarti semakin kecil lonjakan tarif antar level yang bisa memicu perilaku konsentrasi pelaporan.

Ketiga, melakukan penataan ulang threshold (ambang batas) agar desainnya lebih selaras dengan kenyataan distribusi pendapatan masyarakat untuk mengurangi keuntungan ekonomis dari penyesuaian pelaporan yang rasional.

Selain itu, ada pula opsi yang kerap dibahas dalam studi internasional, yaitu struktur flat tax rate dengan dasar penghasilan yang luas dan kombinasi dengan penghasilan tidak kena pajak (PTKP). Negara seperti Estonia menerapkan sistem pajak tunggal 22% dengan PTKP, yang dinilai mampu mempertahankan kesederhanaan sekaligus keadilan. Namun hal ini bukan satu-satunya formula yang ideal, karena desain terbaik sering kali adalah yang paling tepat membaca konteks ekonomi, administratif, dan perilaku pelaku pajak di setiap negara.

Pada akhirnya bunching effect bukan sekadar istilah akademik; ia adalah cermin nyata bagaimana struktur tarif memengaruhi perilaku ekonomi wajib pajak. Ketika struktur pajak dianggap terlalu tajam, banyak wajib pajak terutama mereka yang fleksibel dalam mengatur penghasilan akan menyesuaikan pelaporan mereka untuk menghindari lonjakan tarif. Ini bukan sekadar manipulasi, tetapi respons rasional terhadap sistem yang ada.

Memahami fenomena ini membantu kita melihat bahwa kepatuhan pajak bukan hanya soal moral atau penegakan hukum, tetapi juga tentang desain kebijakan yang memahami perilaku manusia.

Pajak yang efektif adalah pajak yang tidak hanya adil secara normatif, tetapi juga cerdas dalam merespons perilaku ekonomi nyata.

*) Dr. M. Lucky Akbar, ASN Kemenkeu dan Dosen Praktisi Kebijakan Publik

Copyright © ANTARA 2026